何軍:鄉村規劃六問!

2024-04-07 08:56


一問:鄉村規劃是誰的規劃?

農村土地和公共財產歸集體所有。但農村集體或村民是否擁有自行規劃的權利?理論上有,各類文件也鼓勵村民積極參與,但實際上,規劃主導權仍歸屬當地鄉鎮乃至上一級政府,規劃的具體工作則交由城市規劃設計院等專業精英機構,這也導致時下鄉村規劃的專業主義和技術主義盛行。鄉村規劃是否應當還權于村?反對的理由是,現階段農村集體和個人并不具備規劃所需要的專業能力、技術和知識,也缺乏對地方經濟社會發展的總體把握。支持者則認為,以無自主規劃能力為借口,居高臨下引入外部力量進行規劃,是對村民的不尊重和對他們發展權利與意愿的漠視。

怎么解決這個矛盾?一方面,必須承認,農村自我規劃能力尚有欠缺,也容易陷入單一村莊發展視角,因而引入第三方尊重專業機構協助規劃無可厚非。另一方面,必須尊重村莊的發展主體性,充分動員村民參與,征求和體現他們的發展意愿,外部專業力量只能進行輔助,而不能完全越俎代庖。再有,規劃應當成為對村民發展自主性的有效動員和培育,畢竟,村莊發展的真正主體是在地的村民。

二問:鄉村規劃的目的是什么?

目前的鄉村規劃通常面面俱到,人才、組織、生態、產業和文化五個方面的振興一個都不少,不過,這些規劃看似全面,滴水不漏,實則找不到重點,實施時常常讓人無從下手。鄉村規劃必須能落地實施,而非放在檔案柜里展示或沉睡。在我看來,一個好的鄉村規劃,不在于是否有漂亮的文本,而在于能否激發村民的自主性,鼓勵他們的創造性,為鄉村的發展帶來各種可能。用晏陽初先生的話來說,即是啟迪民智,開發民力。所以,如果規劃束縛了人們的自主性和創造性,抑制了人的活力,這樣的規劃不僅無益,甚至有害。

三問:鄉村規劃,能規劃什么?

鄉村規劃應當有邊界,規劃者應當有自我節制。因為,規劃者不是上帝,并非無所不能,所以,鄉村規劃事實上無法做到面面俱到,規劃有其能力邊界,超過自己能力范圍的,不要試圖去規劃,不妨留白。對于未知領域,規劃應適可而止。千萬不要以為規劃有無邊界并不重要,須知,由于規劃具有法定性質,一個不恰當的規劃可能不僅無助于鄉村發展,反過來會成為阻礙鄉村發展的瓶頸。那么,鄉村規劃到底能規劃什么?我認為,鄉村規劃應當成為對發展干預最小的規劃,它只需根據國土空間規劃要求,以保護生態環境和基本農田為前提,清晰界定三生空間,明確發展的正面清單和負面清單即可。鄉村規劃的真正作用,是激發鄉村發展的自主性和想象力,而非設置條條框框,人為抑制發展活力。

四問:鄉村規劃和策劃是何關系?

有人說,現今規劃出現的問題,部分是由于前期策劃缺乏,應當先策劃后規劃。果真如此嗎?我的看法是:無論是策劃和規劃,只要不擯棄上帝視角,不放棄居高臨下的姿態,不具備清晰的問題意識,它們都落不了地,也注定會無效。

策劃本來應該是規劃的題中應有之義,規劃即是策劃,英文都是planning,不必人為將兩者割裂區別開來。倘若規劃存在問題,不要推諉給策劃,規劃本身存在的問題如缺乏全面深入的調查論證等才是當下規劃常常為人詬病的癥結所在。一個好的鄉村規劃,一定不是形式主義文本唯美的規劃,而是對農村問題的一攬子深入有效的思考和切實可行的解決辦法。

五問:鄉村規劃如何避免千村一面?

千城一面,已是前車之鑒。不幸的是,隨著新農村建設和鄉村振興的大張旗鼓,千村一面已經成為可能的現實。有人說,千村一面與規劃的個性和創意不足有關。其實,再好的規劃,也未必能防止千城一面和千村一面。千城一面和千村一面的主要問題和實質,是人的創造力的匱乏,城市和鄉村的個性化歸根結底是人的個性化和創造力的體現。所以,一方面,規劃的重要目標應該是規劃城市或鄉村的活力,是為人的個性和創造力的涌現提供支撐,不重視人的主體性和創造性的發展規劃,必然導致千村一面。另一方面,鄉村的發展需要破除制約人的創造力的條條框框,中國40年改革開放的主要經驗,就是解放思想,解放人。

六問:什么人能做鄉村規劃?

近年來由于工作關系,我常去參加規劃設計圈子的活動和各類鄉村振興討論會,發現一個問題:做規劃的圈子里常常缺少懂農業農村的專家,談論規劃的專業技術問題,他們頭頭是道,但如果談農業農村的問題,他們大多只能淺嘗輒止。另一方面,在全國各類鄉村振興的討論活動中,規劃人員的身影卻很難經常見到。另一方面,由于從事鄉村規劃工作需要具備城鄉規劃編制資質,于是,資質的借用變成了一門生意,許多以正規設計院名義編制的規劃其實就是出自一些個體戶之手,甚至許多資質單位由于靠出借資質收入不菲,他們甚至不愿意投入太多精力去從事具體的規劃設計工作。

問題出來了:掌握鄉村規劃話語權的規劃設計師們對于鄉村的認識往往比較淺顯,而從事鄉村研究與實踐的工作者卻難以參與和影響鄉村規劃。由于鄉村規劃具有法定性質,鄉村的發展命運掌握在一些對鄉村了解并不深入的所謂專家手里,結果會如何?

一個鄉村就是一個社會的縮影,中國三農的問題由來已久,其現狀與成因錯綜復雜,牽涉面廣,影響因素眾多。很難想象,一個鄉村規劃人員如果不同時是一名鄉村專家,具備多個領域的綜合知識,熟知農業農村問題由來與癥結所在,他怎么能夠編制鄉村規劃?另一方面,在規劃設計圈中,快速批量編制鄉村規劃,早就不是新聞,如此炮制出來的規劃是否能用,可想而知。如此也就罷了,更無情的現實是,許多大的規劃設計院根本就看不上鄉村規劃,蓋因其體量小費用少,投入精力不值當。有鑒于此,有些地方政府大力招聘鄉村規劃師,并希望其能長期駐扎鄉鎮工作,但問題是:地方政府開出的報酬難以吸引有經驗的規劃設計師,即便招到了有關人員,他們能在基層堅持多久呢?

我想提出的問題是:如果規劃設計費用不菲,鄉村規劃質量在當前的工作機制下又很難得到保障,這樣的鄉村規劃要不要做?或者,應當怎么做?誰來做?眼下的現實是,一方面,地方政府掌握鄉村規劃主導權但財力有限,難以支持每個村莊都進行規劃,另一方面,缺乏村莊規劃,村里也不敢或無法有所作為,只能等待上級政府安排。結果,好不容易上級政府有了一些資金,卻又被規劃設計單位先拿走了,于是,有規劃但仍然沒有資金實施,就成了很多村莊的現狀。

我的觀點是:除了國土管控和生態管控目標,鄉村并不需要多么復雜的規劃,君不見,但凡發展不錯的明星鄉村許多都不是規劃出來的,內中道理發人深省。也許,當下的規劃方式本身就是某種對于鄉村發展的過度干預,它到底是激活了鄉村的潛能活力,還是抑制了鄉村發展的想象空間,需要打一個大大的問號。

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